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新《行政诉讼法》之法律变化

2015-06-09 13:41    作者:    来源:张波拆迁律师团队—赵

  一、出台背景

  2014年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改《行政诉讼法》的决定,目前,新《行政诉讼法》(以下简称新行诉法)已于2015年5月1日起正式开始施行,这是《行政诉讼法》制定并实施24年来的首次修改,且修改幅度较大。

  新行诉法的出台是众望所归,也是形势所趋。从多年的司法实践中可以看出,行政诉讼这一部分一直不尽人意。诚然,1990年起行诉法的施行肯定了“民告官”这一行为,赋予了作为原告的“民”与作为被告的“官”平等的法律地位,但实际上行政诉讼却一直面临着“立案难、审理难、执行难”等问题。据统计,以往每年的行政诉讼案件仅有10万到12万件,在法院受理的案件中所占比例相当低,胜诉的比例也是微乎其微,同时,数量众多的矛盾纠纷,如涉征地拆迁等案件,则因旧行诉法受案范围的限制,大多数直接被被绊倒在了立案这第一道门槛上,无法通过法律途径来解决。

  如果公民、法人或者其他组织与行政机关及其工作人员产生矛盾纠纷,后者不愿作为被告,法院不愿受理案件,人们就难以通过法律途径维护自身的合法权益,这样很容易出现对法律的不信任,于是转而寄希望于信访等途径,而无论是投诉无门,还是千万信访大军坚持着“信访不信法”,都是对法律的严峻挑战。这些问题的出现,单从法律层面上看,既是因为社会发展导致了旧行诉法与当前情况不适应,也是因为旧行诉法有其自身的缺陷。因此,无论是法学界、司法界还是普通的民众,都呼唤着能有一部适应现状的《行政诉讼法》,来处理亟待解决的有关行政纠纷的问题,使行政诉讼制度符合“依法治国”的要求,在这个背景下,新行诉法应运而生。

  二、新《行政诉讼法》的主要变化及其影响

  新行诉法针对现有问题,在司法实践的基础上集思广益,并吸收了大量的司法解释,由原来的75条扩展到了现在的103条,其中,增加了33条,删除了5条,修改了45条,改动覆盖了行政诉讼的活动全过程。具体来看,主要的改动在以下几个方面:

  (一)关于立法的目的的修改

  在宏观层面上,新行诉法对立法的目的和宗旨进行了调整,第一条修订为:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法”,将原来的“正确、及时”改为了“公正、及时”,并增加了“解决行政争议”这一内容,删掉了原法条中“维护和监督行政机关依法行使职权”中的“维护”二字。

  行政诉讼法的的三大功能就是监督、救济和解纷,即监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议,之前的行诉法更注重于监督和救济功能,却忽视了解纷功能,这次的改动,明文规定了以“解决行政争议”为目的,若是不求解决行政争议,最终无法处理好问题,只会使行政审判活动流于形式,损害司法权威,使行政诉讼制度的存在变得毫无意义。至于原有的“维护和监督”一说,更是饱受争议,维护和监督本是两个相互矛盾的概念,如果要维护行政机关依法行使职权,那么从立法目的和宗旨上就让法院和民众陷入了尴尬的境地,将“维护”一词删去,显然体现出了对公民权益的保护。

  这一指导思想上的更改,从理论上对其余具体的条文都产生着重要的影响,立法目的的修改,是这次修订行诉法的核心和灵魂。

  (二)在行政案件的立案方面作出了更为详细的规定,努力改变“立案难”:

  第一,扩大了受案范围,进一步明确地列举出了可诉的情形,从原来的8项增加到了12项,把行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的,违法集资、摊派费用的,以及征地拆迁、社会保障等民众最期待的内容都纳入了可起诉范围内,尽力避免法院借口法律没有明文规定而不予受理,并规定包括“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”,使可诉范围不会仅限于人身权和财产权,也包含了公民的其他权利,这无疑是行诉法上的一大进步。

  第二,改变原有的审查立案制度,首次以法律的形式明确了登记立案制度,规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案”,“对当场不能判定是否符合起诉条件的,应该接收起诉状,并在七日内决定是否立案”。以前立案,在很大程度上都是实体审查,以后立案则主要是对原告的起诉是否符合形式要件的要求作出判断。

  此外,新法还详细地规定了书写诉状有困难的可口头起诉、法院要对当事人不清楚的地方进行释明给予指导,以及法院不接收起诉状情况下的救济等内容,并强调行政机关不得干预、阻碍法院立案,另外起诉期限从三个月延长至六个月。

  这一系列变更,都是在降低法院受理案件的门槛,并尽力从立法技术上堵住可能出现的漏洞,从法律规定上使立案这一环节有原则、有保障,从而避免法院既不立案又不作相关裁定的不作为行为,落实十八届四中全会决定提出的“对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”。据了解,新行诉法及其相关司法解释实施后的首个工作日,全国各级法院行政一审登记立案2000多件,而2014年日均只有600件左右,相比之下,可以说新法在破解“立案难”这方面是颇有起色的,现在已经看到了一个良好的开端。

  (三)针对“审理难”,作出了一系列重要的调整:

  第一,完善了案件管辖制度,跨区域管辖有助于法院摆脱地方的干预。新行诉法规定:“经最高人民法院批准,高级法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。”并规定对国务院部门或者县级以上地方人民政府提起诉讼的案件,由中级法院管辖。实际操作中,一些法院的人、财、物均受制于地方行政机关,从而导致有的案件“不能判、不好判、不敢判”,新行诉法引入了集中管辖和提级管辖这两种管辖方式,有利于打破地方保护主义,减少行政力量对审判活动的干预,提高审判的公正性。

  第二,强调了行政首长必须出庭。新行诉法明文规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”,此外,人民法院对被告拒不出庭的,可提出行政处分司法建议。这一规定带有法律的强制力,它针对的是被告却不出庭的行政机关及其相关人员,要求其配合人民法院依法开展的审判活动,旨在改变“告官不见官”的不合理常态,该规定将直接改变一些行政机关工作人员漠视法治的做法和强权的心态,既有利于促进案件的妥善解决,也有利于缓解官民之间的矛盾。

  第三,规定对一些案件可以适用调解。依照之前的法律规定,人民法院审理行政案件是不适用调解的,审理行政诉讼案件,不能直接代行政机关作出具体行政决定,即使发现问题,也只能撤销原有行政行为,要求行政机关重新作出决定,然而很多行政机关在败诉后却依然作出原有或类似的行政决定。修改后的行诉法在继承了原有的“行政诉讼不适用调解”这一理念同时,又作出了特殊的规定,即“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”同时规定调解应当遵循自愿、合法全责,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。这种修改使法院的处理方式更为多样化,可能更有益于保护当事人的合法权益,促进问题的快速解决,更有助于原被告双方早日达成一致,早日解决纠纷,从而尽量避免法律程序的空转,促进案件的完结,它与“解决行政争议”这一立法目的也是一致的。

  第四,扩大了法院的审查范围。依照旧行诉法的规定,法院采用的是合法性审查,原法条中对其作了具体的规定,只有行政处罚显失公正的,可以判决变更,对于其他种类的行政行为,法院并不审查其行政合理性。这种合法性审查的局限性使法院在解决实际纠纷中的作用受到了很大的限制,影响了行政诉讼的实效。在新《行政诉讼法》中的第70条中,增加了“明显不当”行政行为的撤销,第77条中还规定“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”,人民法院可以判决变更。

  另外还增加了对规范性文件的审查。在行政诉讼案件中,很多侵犯公民、法人或其他组织合法权益的行为,都是打着“红头文件”的旗号的,一些地方政府或其他部门的规范性文件越权现象严重,在纠纷中双方依据不同的规范性文件各执一词。根据原行诉法,行政诉讼只能针对具体行政行为,对于政府发布的行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定,则视为抽象行政行为,不可以起诉,在这种情况下,“红头文件”侵权,不同规范性文件冲突,就是一个棘手的问题。对此,新行诉法作出修改,在第五十三条中指出:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”据此,行政规范性文件将进入法院直接审查的范畴,对于解决不同文件规定不同、一些“红头文件”侵权必将产生一定的影响,促进法院依法对案件作出合法的裁判,同时也能敦促行政机关不再随意地拿一个文件当作具体行政行为甚至是行政执法的依据。

  第五,关于经复议后案件的被告的确定。根据原来的行诉法规定,复议机关改变原具体行政行为,将会成为被告,而复议机关如果维持原具体行政行为,则不会被推上被告席,因此,实践中,复议机关为了不成为被告,普遍选择维持原行政行为,行政复议制度几乎是形同虚设,有的地方一年的复议案件只有一两件。而新行诉法则更改为:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”这一改动,有利于促使复议机关认真履行复议职责,注意干预纠错,该撤销的撤销,该变更的变更,提升复议决定撤销原行政决定的比例,从而激活行政复议制度的实施,提升复议制度的成效和公信力。

  除了上述几个重要的改动点,新行诉法还将很多成熟的证据规则吸收进来,增加了电子证据一项,明确被告举证制度和逾期举证后果,以及原告举证,法院调取证据制度,证据适用规则,以完善证据制度以促进审判的公正;明确了再审的条件,加强了人民检察院对行政诉讼的监督,以完善审判监督、促进公正司法;增加了适用简易程序的情况,如“被诉行政行为是当场做出的”、“ 案件涉及款额二千元以下的”、“属于政府信息公开案件的”和“当事人各方同意适用简易程序的”;延长了案件审理期限,一审案件由原来的三个月延长至六个月,二审案件在一般情况下由原来的两个月延长为三个月等等。这些修改,都是我国行诉法上具有积极意义的变革,使它能够更好地保护行政相对人的合法权益,保证司法机关依法独立公正行使审判权,也更为有效地监督行政机关依法行使职权。

  (四)完善执行制度,以化解“执行难”:

  “民告官”即使打赢了官司,却又会面临着另一个难题,即“执行难”,这是行政诉讼活动中原告经常遇到的事情,如此一来,耗费了大量的成本却无法解决实质纠纷,行政诉讼行为将变得毫无意义。究其原由,可能是因为被执行组织无履行能力,也可能是因为行政机关根本就是无视法院的权威,无视审判的结果,而我国现行司法权力又难以对其形成有效的制约。针对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的现象,新行诉法修改了以下内容:

  第一,在执行措施上,依照新行诉法规定,在行政机关不履行发生法律效力的判决、裁定、调解书的情况下,将需要处以罚款的对象从原行诉法中的处罚行政机关,修改为处罚行政机关负责人,即“在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款”。将罚机关单位改为罚单位负责人,在法理上是更为圆通的,在实践中也更为可行,它将使责任承担落到实处,避免相关人员的推诿、逃避责任,无疑是加大了执行的力度。

  第二,增加了一款“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”,该项内容将会使拒绝履行责任的行政机关面临着社会的监督和舆论的压力,多少会对其起到有效的督促作用。

  第三,这是最有力度的一项更改,增加了“拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;”同时继续沿用“情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。这一规定虽然有“社会影响恶劣”做限制,但“拘留”还是有一定的威慑力的。

  以上三点修改,都将使行政机关和执行法官面对法律的规定,不能、不敢也不愿对抗或拖延执行判决,如此一来,行政机关公然抗拒执行的情形,将会有所减少。

  三、结语

  党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法引领和推动作用”,新行诉法的出台,正符合依法治国的大环境,也符合“良法善治”的诉求。

  这次《行政诉讼法》大刀阔斧的改动,注重了对公民、法人和其他组织合法权益的保护,也强化了对行政权力的约束,拓宽了“民告官”法律渠道,并进一步健全和完善了依法维权和化解行政纠纷的机制。如果能够得到有效的实施,必将有利于排除行政诉讼活动中的“三难”问题,切实解决当前社会“信访不信法”等状况,让行政诉讼制度能够有效运作,使行政上的矛盾纠纷回归到法律轨道上来,进而维护社会的稳定和有序发展。

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