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京平视角:林地征收补偿问题探析

2014-09-01 09:27    作者:刘春兴律师    来源:拆迁律师网

  近年来,我国的经济发展势头可谓蒸蒸日上,城镇化进程也是日新月异,高铁、公路、机场与港口等重大基础设施如雨后春笋般拔地而起。在多数情况下,上述设施往往远离于城市的中心地带,因而其建设有时会占用数量不等的林地。众所周知,我国是一个少林的国家,为保护来之不易的森林资源,党和政府一向对涉林征收较为慎重,林地征收补偿方面的法律问题也成为一个热点。

  几乎所有的土地征收都需要对附着于其上的附属物进行某种性质或用途上的改变,这些附属物包括住宅、厂房、养殖场、围墙、道路,等等,它们都具有一定的经济价值,因而土地征收行为基本上都会涉及补偿问题。显然,仅就土地征收本身而言,林地征收与其他类型的土地征收并无多少不同之处。林地征收之所以特殊,就在于附着于其上的林木与其他土地附着物相比具有特殊性,而为解释这种特殊性,我们就必须首先弄清楚一个概念,它就是所谓的“外部性”问题。

  外部性这一术语源自经济学,它的基本含义是指某一或某些人的行动使得另一或另一些人的利益受损或受益,但这一过程却没有被充分纳入市场化体系,即某一或某些人行动的成本与后果并未由他们完全承担。外部性通常分为两类,即正外部性和负外部性。

  由于外部性是一个比较专业的概念,一开始就给出一个学术上的解释可能会让人一头雾水,甚至丧失接着读下去的兴趣和信心。考虑到这一情况,这里先讲一个比较通俗的例子,以此来形象地说明外部性的含义是什么。在接下来的两个段落中再进行学理论证。由于它需要一定的数学思维,如果读者对此不感兴趣,或者理解起来稍有困难,可以跳过这两个段落,直接进入本文的结论部分。

  假定在某县城内的一个胡同里,住着很多人家。其中,王老汉家是比较富裕的,他们有一个宝贝女儿,长得很好看,正在上初三。人所共知,面临中考的孩子们学习必定是紧张的,每天要补课,回来得很晚。但不知是为什么原因,胡同口并没有路灯,王老汉家的宝贝女儿每次放学时走过胡同时都很害怕,而王老汉夫妇又不能每天都在这个时段到胡同口去接她。思来想去,王老汉决定自己掏钱在胡同口安装一个路灯,这样他们的女儿不用害怕了。不过,在王老汉家的宝贝女儿不用再担惊受怕的同时,所有住在这个胡同里的人也都跟着受益了。灯光是不可分割的,在王同学享用的同时并不妨碍其他人的享用,但其他人并没有为此“付费”,因而王老汉安装路灯的行为不仅影响了他女儿的福利状态,这种影响也外溢到胡同里的所有住户,这就是所谓的外部性问题,并且其赋值是正的。

  在对外部性概念有了一个直觉认识之后,现在开始对林地的正外部性问题进行学理探讨。如下图所示,横轴代表林地提供的效益数量,纵轴代表相应的价格。其中,SS=MSC是林地建设活动(广义)的社会供给曲线,dd=MPB是该活动的个人需求曲线(即实际需求曲线),DD=MSB是该活动的社会需求曲线,由于正外部效应的存在,现实的需求是E1,但对于社会而言,最佳的需求应为E0,由此就产生了曲线DD=MSB和dd=MPB之间的缺口,该活动的供给可能会出现短缺的情况,导致无法提供对整个社会而言最优的数量。从另一个方面来看,这一缺口也代表着社会整体本应补偿给林地所有者或经营者,但在事实上通常没有补偿的正外部性效益产出。

  

 

  由于林地正外部效应的存在,尽管林地所有者或经营者在管理林地的过程可能收获了一定数量的收益,如苹果、梨、杏、桃、椰子、李子等林木果实,以及各种烧材、根雕、桌椅家具、烤炭等林木本身利用。然而,林地在产出上述经济效益的同时,它同时还具有涵养水源、保持水土、防风固沙、吸收PM2.5、释放氧气、杀灭病菌、维护生物多样性等等。这些生态效益、社会效益、政治效益和文化效益等加起来事实上远远超过了单纯的经济价值。但到目前为止,诸如生态税之类的森林正外部性补偿机制却迟迟未能出台。换句话说,几乎没有什么人为林地所具有的正外部性效益向林地所有者或经营者“付费”。

  从上面的分析中可以总结出林地外部性概念,它的核心之处就在于,林地被征收人的所拥有的林地不仅可为权属人带来各种经济收益,同时它也为该林地所涉及的其他人群带来各种收益,主要是生态收益。正是在这一点上,它与那些几乎只涉及被征收人自身利益的其他房地产征收问题区别开来。

  尽管如此,一些与林业相关的法律已经开始注意到这个问题,并做出了相关规定。例如,在《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条第三款中,规定“防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。”虽然它的补偿资格主体范围仍比较狭窄,但无疑已在正确的道路上迈出了第一步,成为维护林地所有者或经营者权益的法律利器。

  由于林地征收法律问题中存在所谓的“外部性”问题,这就为理解林地征收法律问题的实质,以及探索林地征收法律争议解决机制提出了新的课题,并为参与此类法律博弈的被征收人及其代理律师一方昭示了新的解决思路。也就是说,充分认识到这一法律博弈过程的与众不同之处,就成为被征收人及其代理律师赢得林地征收案件的重要法宝之一。

  首先,对于被征收人来说,由于国家长期以来一直没有对林地的正外部效应予以补偿。更直白地说,无论是国家、社会还是邻近的群体都没有为此支付享受良好生态效益的“费用”。那么,至少在征收的时候,受益人群及其代表——国家,应给予必要且合理的补偿。

  其次,对于代理律师而言,这样一个强大的辩护利器是不应被忽视的,更不应将其束之高阁。在具体的代理过程,可依据被征收林地的实际情况,运用合适的计算与统计方法,把该林地的外部效应计算出来,给出一个定量的数值,让数字来说话,无疑会大大增加论理上的说服力。

  第三,由于林地正外部效应的客观存在,林地本身的存在与否不仅影响到林地所有者或经营者的利益,它也关涉众多的第三方群体利益。认识到这一点,被征收人及其代理律师可适当运用第三方群体的力量,让他们发出适度的声音,以保持对征收人的舆论压力,从而为自己争取到更大的合理利益。

  最后,对于政府来说,正是由于人类生活中广泛存在的所谓外部性问题,政府本身的起源与存续才具有了坚实的法理基础。而在现代社会中,为了维护这一理论上的执政基础,几乎所有政府都需要为自己的政策进行辩护。因此,林地的被征收人及其代理人在与政府打交道的过程中可以适当运用这一说理工具,从而增强自己的谈判筹码。


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