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浅议“责令限期拆除”的法律属性

2014-12-24 10:24    作者:拆迁律师    来源:拆迁律师网

关键词:责令限期拆除,行政处罚,行政强制措施  

当前,在征地拆迁过程中,地方政府为了达到少给被拆迁人补偿,甚至不给补偿的目的,借助手中的权力,对已经正常使用并存在了十几年甚至更长时间的住宅等认定为违法建筑,并责令限期拆除。但是,对于“责令限期拆除”应该界定为行政处罚行为还是行政强制措施,各地政府及法院都存在不少争议,现笔者就此问题作一些浅显的分析。  

一、法律规定的模糊不清  

《城乡规划法》第六十四条规定,对于无法采取改正措施的违法建筑应当限期拆除,但是该条并没有明确限期拆除的法律性质。国务院法制办在2000年对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》(川府法〔2000〕68号)作出的答复中明确提出:根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。  

但是,《土地管理法》第八十三条规定:“依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。”  

可见,关于责令限期拆除的法律性质,国务院的答复意见与《土地管理法》的规定是相冲突的。单纯从法律规定的内容分析,责令限期拆除的法律定性并不明确。  

二、综合分析界定  

法律规定的暧昧不清不仅给地方政府和法院在处理相关案件带来了困扰,而且也不利于对行政相对人的权益保护。因此,对责令限期拆除的法律属性必须要有明确的界定。作为专业拆迁维权律师,从维护被拆迁人利益,遵守拆迁法制出发,笔者认为责令限期拆除应是一种行政处罚行为,具体有以下几方面依据:  

(一)从《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定看,责令限期拆除可以归类为行政处罚。  

《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类共七项,其中前六项为:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留。其中,并没有明确包括限期拆除。但是,其第(七)项为:法律、行政法规规定的其他行政处罚。

《城乡规划法》作为全国人大常委会制定的法律,具有设定各种行政处罚的权限,因此其规定的“责令限期拆除”可以成为“法律规定的其他行政处罚”。  

(二)从立法层面上讲,责令限期拆除应为行政处罚。  

《土地管理法》以法律的形式规定责令限期拆除为一种行政处罚,而国务院法制办对四川省法制办的答复意见仅是一种行政机关对法律的理解,不是行政法规,不能作为法律适用的依据,更不能作为司法机关审理案件的依据。从效力位阶上看,国务院答复意见的效力当然要低于《土地管理法》的效力,且国务院答复的时间是在2000年,答复的对象为《城市规划法》,而《土地管理法》于2004年修订,其关于限期拆除的内容和2008年实施的《城乡规划法》一致。因此,无论从法律效力位阶,还是立法目的上看,责令限期拆除都应认定为行政处罚。  (三)从法律效果看,限期拆除应当属于行政处罚,而不是行政强制措施。  

首先,从法律效果的影响程度来看,限期拆除应为行政处罚。虽然责令限期拆除也属于一种改正措施,但是这种改正措施的效果显然不同于一般的改正措施,且对行政相对人的影响巨大,远超过警告、罚款等一般行政处罚,其效果与《行政处罚法》第八条第(三)项规定的没收违法所得和非法财物相当,是一种令相对人对财物永久性丧失占有的处罚措施。因此,鉴于其处罚的严重性,应当给予相对人充分的陈述、申辩和救济的权利,充分保障行政相对人的合法权益。  

其次,从法律效果的终结性角度看,责令限期拆除也应该是行政处罚,而非行政强制措施。后者是行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。它是一种中间行为,为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施,没有到达对事件最终处理完毕的状态。而行政处罚则是一种最终性行为,它的作出,表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物,它表达了行政主体对该财物的最终处理。而责令限期拆除的实施也必然使得建筑物或其它设施从物理上归于消灭。  

(四)《城乡规划法》进一步确认限期拆除是一种行政处罚。  

《城乡规划法》第六十六条将责令限期拆除规定为行政处罚,该条规定“建设单位或者个人有下列行为之一的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除,可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款”,该条是关于法律责任的规定,它将责令限期拆除和罚款一并规定,既然罚款可以作为并处的处罚种类,那么从文理解释和逻辑解释的角度,责令限期拆除也应解释为行政处罚。 

综上分析,笔者认为,责令限期拆除属于行政处罚,应当适用《行政处罚法》的有关告知、告知听证等法定程序,并结合相关法律规定,严格依法作出,而不能简单的将其作为一种行政强制措施,继而损害行政相对人的合法权益。

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