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当前房屋拆迁恶性事件和无序状态的法律困境

2015-06-26 11:16    作者:张律师    来源:未知

  在我国的征地拆迁浪潮中,政府、开发商、被拆迁户以及社会公众都卷入其中,公共利益、个人利益和商业利益交织在一起,彼此间的矛盾也就纠缠错结,愈演愈烈,城市房屋拆迁已经演化成为当代中国最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。

  造成当前一系列房屋拆迁恶性事件和无序状态(非常态拆迁模式)的因素很多,大体可以概括为以下几个方面的法律困境:

  第一,开发商与被拆迁人主体法律地位不平等。要保证拆迁补偿公平合理,前提是要保证拆迁人与被拆迁人的法律地位平等。《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受委托进行拆迁,其目的就是为了防止拆迁主体不平等。但2001年《拆迁条例》规定的法定拆迁事由是“为了加强对城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益,保证建设项目顺利进行”。这与2004年宪法修正案关于“公民合法的私有财产,非为公共利益并给予补偿不得予以征收”的原则精神相违背,而且人为地使土地一级市场的开发商得到高于普通居民的法律保护。《城市房地产管理法》同时规定,开发商依照土地使用权出让合同得到的土地出让权除非因公共利益不得收回。这说明,中国十多年来房屋拆迁法律对土地开发市场中开发商的土地出让权和土地转让市场中房地产买受人的使用权之间一直存在“双重标准”和权利歧视,其救济效果大相径庭,开发商和居民们的利益不能得到同等保护。如此缺乏公正的立法取向,直接导致了行政执法和司法实践中的不平等。而开发商似乎总是可以在《拆迁条例》中为自己的不当行为找到充分根据。比如总成本支出,根据《拆迁条例》,开发商应该把拆迁资金交由管理部门监督而不是直接支付给被拆迁人。另外为了保证拆迁如期完成,他们或者在已有拆迁协议的情况下申请法院或仲裁机构执行,或者由政府出面强制执行。但无论何种情况,不论被拆迁方对上述种种裁决服不服,即使裁决后来被认定是错的,被拆的房屋仍不可能再复原,这时对于开发商来说,从博弈论来分析,拆还是不拆说到底都只是房屋价值的补偿而已,对开发商来讲并没有更多的成本增加。因此,其最可能的选择就是不论裁决的诉讼结果如何,都先拆掉房屋。

  第二,行政权力过度介入,行政许可、裁决及执行的角色重叠,缺乏行政行为的监督机制,减损了行政机关的公信力。《拆迁条例》中赋予政府权力过大,监督条款则失之阙如。该法规涉及政府职能的主要有第5、6、7、9、16、29以及34-38条,其中第34-37条是规定政府对其他拆迁主体的违法监督的。唯一规定政府责任的条款(第38条),也是概括性的,缺乏现实约束力。与此相反,该法规赋予给政府的权力却相当大。诸如:管理部门有权决定是否允许拆迁,一旦批准某块地的拆迁,就意味着这片土地的使用权已被收回,被拆迁人在前提上就已经失去和开发商讨价还价的余地(见5、6条)。再如第16条:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”第17条:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”根据这两条之规定,政府部门可以直接干涉拆迁纠纷,决定拆迁补偿的合理与否,并主宰了被拆迁房屋的存续命运。而有关房产价格的评估条款以及搬迁补偿等项由地方立法机构规定的条款也等于明文限定了补偿的项目和数额,从而使拆迁补偿协议往往徒具民事协议之名而无平等协商之实。

  第三,在中国现行的房屋拆迁的制度框架中,拆迁行为取得合法性的前提是取得房屋拆迁许可证。房屋拆迁许可制度本质上是一种行政强制处分。在房屋拆迁中,政府既是是否给予房屋拆迁许可的初始界定者,同时也是判定该拆迁是否为合理拆迁的裁判者。政府一身兼具运动员和裁判员的双重身份,政府垄断运营体各环节职权不清,缺乏彼此的制约和监督,削弱了权力资源的供给价值,这将严重影响其行政行为的公正性和被拆迁人对其行政行为的公平性的信任。只要是各级政府规划建设(开发)项目的需要,就可以直接进行房屋拆迁,而没有法定约束条件,其不合理性不言自明。《拆迁条例》对行政裁决和强制拆迁都做了明确规定,其目的是为了保证拆迁工作顺利进行和被拆迁人的合法权益不受损害。但有些地区不经拆迁当事人申请,拆迁管理部门就下达行政裁决。一些地方错误地认为,拆迁裁决可以不受条件和时间限制,只要拆不动就可以行政裁决。有的地区强制拆迁存在不分条件、不讲形式、不按程序而盲目强迁、粗暴强迁的现象。实践中还存在着由于公示、公众参与机制的欠缺导致被拆迁人权益保护的预防能力的弱化,在拆迁人与被拆迁人之间没有形成合理的对抗状态,还没有完善的对行政行为的监督机制,等等。目前城市中大量的商业性拆迁,其目的就是为了营利。根据法律规定,商业性拆迁中政府只能进行行政许可、行政裁决,而不能代拆迁人进行拆迁。然而,多数拆迁案件中,地方政府不仅通过打招呼、发文件等形式对拆迁活动进行干预,甚至还主动派出执法人员直接进行参与,实质性地介入了拆迁活动,这就导致行政资源的非有效供给和信用减损。

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