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行政诉讼时效若干问题讨论(二)

2014-11-03 13:20    作者:陶朦朦    来源:拆迁律师网

  三、行政诉讼时效与相关概念的区别

  (一)行政诉讼时效与民事诉讼时效

  我国的行政诉讼时效制度渊源于民事诉讼时效制度,所以在特征上行政诉讼时效与民事诉讼时效有很多相似之处,如都是法定的期间、法定期间届满都会产生一定法律后果等,但两者还是存在一些区别。

  1、所属法律不同。

  诉讼时效在民法中是实体法的一种法律制度,如《民法通则》中的第七章专章对其进行了规定,详细规定了普通诉讼时效、特殊诉讼时效、最长诉讼时效。行政诉讼时效则是行政诉讼程序法的一种法律制度,《行政诉讼法》在第六章“起诉和受理”部分以及若干问题的解释中对其予以规定。

  2、起算点不同。

  民事诉讼时效从当事人知道或应当知道权利被侵害时起计算。行政诉讼时效的起算点分为:公民、法人、其他组织知道作出具体行政行为之日起算;收到行政复议决定书之日起或复议期满之日起算;行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉讼或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算;不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。

  3、期间长短不同。

  与民事诉讼时效相比,行政诉讼时效明显较短。

  4、审查规则不尽同。

  民事诉讼时效法院只在当事人对诉讼时效提出抗辩时才进行审查,法官不应主动审查诉讼时效。而行政诉讼时效现行司法实践中法院往往在立案时依职权主动对行政相对人的诉讼时效是否超过法定期间予以审查,对超过诉讼期间的裁定不予受理。

  (二)行政诉讼时效与行政诉效

  行政时效是指要求行政法律关系主体及时行使权利和履行义务,否则发生不利后果的一种基本行政程序制度。行政时效与行政诉讼时效存在一定的共性,但两者还是具有明显的区别。

  1、两者的理论基础不同。

  行政诉讼时效以权利救济为理论基础,其设立的目的在于对行政争议中受侵害的当事人一方的权利予以救济。而行政时效的理论基础是行政效率,稳定行政秩序。

  2、适用的主体不同。

  行政时效是行政程序法的重要组成部分,凡行政行为必有行政时效,无行政时效便无行政程序,其重点在于行政主体及其行为,不同的行政行为具有不同的行政时效,如行政许可时效、行政复议时效、行政处罚时效等等。行政诉讼时效的适用主体是行政法律关系的双方主体,是程序法意义上的双方主体,显然,行政时效的适用的主体要大于行政诉讼时效。

  3、适用的对象不同。

  行政时效的适用对象是能够引起行政法律关系产生、变更和消灭的法律事实,包括行政法律关系主体双方的作为、不作为以及一定的客观事实。而行政诉讼时效的适用对象则是能够引起行政诉讼法律关系产生、变更和消灭的法律事实,包括行政诉讼当事人的行为、人民法院法官的行为以及一定的客观事实。

  4、法律的后果不同。

  法律后果是法律规范以抽象的方式为法律主体设定的权利义务。法律规范和法律关系主体不同,法律后果也不尽相同。行政时效期限届满所产生的法律后果分别为行政法律关系中对行政主体产生的法律后果和对行政相对人产生的法律后果。从权利已取得增损角度而言,其法律后果在行政法律关系主体双方都有可能有利或不利效果的发生。行政诉讼时效的法律后果发生在行政诉讼当事人和人民法院之间。诉讼时效届满,行政诉讼当事人一方的法律后果为权益的丧失或法律对其权益不再予以保护;人民法院一方的法律后果为对享有诉权的行政诉讼当事人的诉讼请求不予支持。

  四、行政诉讼时效的起算、中止和中断

  1、行政诉讼时效的起算

  行政诉讼时效的起算一般是从行政相对人知道具体行政行为之日起计算,所谓“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时,以书面形式告知相对人行为内容(这里的内容应包括具体行政行为所依据的规范性文件)及诉权和起诉期限,而非道听途说。如果依照法律规定具体行政行为可以以口头形式告知,亦必须制作笔录,行政相对人通过非上述途径而得知具体行政行为内容的,不能视为“知道”。另外,不作为的行政案件,根据《解释》第三十九条规定,其起诉期限的起算有三种方式:(1)自申请之日起60日;(2)法律、法规、规章另有规定的从其规定;(3)紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关不履行,可随时起诉。

  2、行政诉讼时效的中止

  诉讼时效一经开始,便向着完成的方向进行。但由于各种主、客观因素的影响,诉讼时效在进行过程中会发生某些特殊情况。其中,诉讼时效的中止和中断表现为阻碍诉讼时效在法定期间完成的情况,民法学上称为时效完成的障碍。诉讼时效中止是指在诉讼时效期间的最后6个月内,因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的,诉讼时效中止,诉讼时效从中止时效的原因消除之日起继续计算。 行政诉讼法对时效的中止有着明确的规定,该法第三十九条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,由人民法院决定。”,解释进一步将中止的原因扩大到“不属于起诉人自身的原因”,并规定“因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”,这是解释保护行政相对人诉权保护的一个具体体现。

  3、行政诉讼时效的中断

  所谓诉讼时效中断是指有法定事由发生时,此前已计算的时效期间全归无效,待中断事由消灭后,时效期间重新计算。民法上引起诉讼时效中断的事实是由法律直接规定的,其特点在于均是当事人有意识的行为,包括起诉、权利人主张权利或者义务人同意履行义务的行为。这些法定事由只要在诉讼时效进行中出现即引起时效的中断。具体行政行为以实现现行决策目标为宗旨,通过直接或间接影响相对人的权利义务,来调整和制约社会行为,达到管治社会的目的,因而一经作出,其内容即具有以国家强制力为保障的确定力、拘束力、执行力,其变更或者撤销必须经过法定的途径,相对人不服该行为而向人民法院提起诉讼的期限不以行政相对人与行政长官之间存在请求撤销或者同意撤销、请求变更或者同意变更具体行政行为的意思表示而中断,因此笔者认为,民法上权利人主张权利或者义务人同意履行义务的行为不适用行政诉讼时效的中断。行政诉讼时效的中断只有两个原因,一是依法提起行政复议,二是依法提起行政诉讼。

  五、行政诉讼时效的证明责任

  所谓行政诉讼时效的证明责任,也就是解决由谁来证明原告的起诉是否超过时效的问题。民法理论对时效的举证责任倾向于适用“谁主张、谁举证”的证据规则,由于我国民法对诉讼时效采取的是胜诉权消灭主义,因此,在起诉阶段原告对其起诉是否超过时效不负证明责任,民事诉讼时效的证明责任,只是因被告行使时效抗辩权时才发生。行政诉讼因为其本身的特点,因而有关时效的证明责任也有别于民事诉讼。

  1、关于原告的证明责任

  行政诉讼时效采取的是起诉权消灭主义,因此原告在起诉阶段即负有证明其起诉未超过时效的证明责任。《解释》第四十四条规定“有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:(七)起诉超过法定期限且无正当理由的”,这就是说,原告在起诉时,有义务证明自己的起诉未超过时效,否则面临其诉讼不被法院受理或者受理后被驳回的可能。

  2、关于被告的证明责任

  《解释》第二十七条规定“原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为起诉超过起诉期限的除外”,这就是说在审查起诉阶段,原告证明了其起诉符合在法定期限内后,如被告仍行使时效抗辩权,则应由被告承担举证责任。

  3、关于第三人的证明责任

  《解释》对第三人的证明责任是有所疏漏的。笔者试以审判实践中一案例加以说明,原告王某要求撤销某镇政府的婚姻登记,本案列原告之妻为第三人,被告因某种原因,无所谓婚姻登记的撤销与维持,因此对本案是否超过时效并不在意,由于婚姻登记的撤销与否与第三人有利害关系,所以当第三人就原告的起诉是否超过时效提出异议时,法院就应当要求第三人对此举证,第三人有权利也有义务举证。此时,第三人就成为时效举证责任的主体。

  4、关于行政诉讼时效利益的抛弃

  诉讼时效期满后,享受时效利益之人,对于因时效完成蒙受损害之人,不以时效完成为事由予以抗辩,属时效利益的抛弃(4)。民事诉讼时效利益的抛弃,是民事主体处分自己既得民事权利之行为,无害于社会公益及法律秩序,对此民法通则第138条规定,“超过诉讼时效期间的,不受诉讼时效限制”。行政诉讼时效期限界满后,被告行政机关不行使抗辩权,应如何处理?笔者认为,这不能参照民法通则的做法。具体行政行为以国家强制力为保障,体现国家行政管理职权,行政诉讼时效制度目的之一是维护行政法律关系的稳定,行政机关不行使抗辩权,虽有可能“保护”了原告的利益,但却是对法律规定的时效制度的践踏,违背了时效制度的立法本意,因此法庭审理中,应不予支持。

  六、关于行政诉讼时效期间的竞合

  有民法学者认为,时效期间的竞合,是指权利被侵害后,因特殊情况而同时适用普通诉讼时效期间(或特殊诉讼时效期间)与最长诉讼时效期间,使两种时效期间合致重叠。行政诉讼法新解释对行政诉讼时效中的最长诉讼时效进行了相应的规定,因此有必要对时效的竞合问题作一阐述。对于时效期间的竞合,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第167条规定,应适用最长诉讼时效期间,而不适用普通或特殊诉讼时效期间。《解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定。”,因此虽然行政诉讼法及其司法解释对时效竞合问题没有作出规定,但一旦出现时效竞合的情形,亦可参照此规定。例如,一涉及不动产的行政诉讼,行政机关作出具体行政行为时,行政相对人不知道具体行政行为的内容,直至行为作出后四年零十个月才知道,行政相对人在知道后二个半月,即在行为作出后五年零半个月时方提起诉讼,此时就不能适用普通诉讼时效三个月的规定,而是适用最长诉讼时效五年的规定,认定原告的起诉超过了时效。

  参考文献:

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  14、张树义 冲突与选择——行政诉讼理论与实践,时事出版社,1992

  15、吴卫军 司法改革原理研究,中国人民公安大学出版社,2003

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