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征地拆迁过程中涉及“法律上利害关系”探讨2

2014-10-23 09:32    作者:陶朦朦    来源:拆迁律师网

对征地拆迁过程中涉及法律上利害关系原则的探讨
北京京平律师事务所  陶朦朦

  三、政府信息公开与法律上利害关系

  关于征地、拆迁活动,《土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》都较为明确地规定了行政机关负有公告、公示的职责与义务,但实践中,各地行政机关不履行或怠于履行这种职责与义务的情况较为普遍。正是这种信息的不对称,往往使被征收拆迁方处于不利的地位。无疑,2008年5月1日起正式施行《中华人民共和国政府信息公开条例》为被征收拆迁户获得相关征收拆迁文件和手续提供了明确的法律支撑;因此,征地拆迁律师介入案件后的第一步往往是向有关行政机关申请公开相关的政府信息。司法实践中,笔者和同事代理案件后,向有关行政机关申请政府信息公开,但有的行政机关在法定期限内并未予公开相关政府信息,也未作出任何回复。这时,我们往往会提起第二步程序,向该行政机关上级申请行政复议,要求确认该行政机关不履行公开政府信息的法定职责违法,并责令限期履行。当然问题也随之而来,笔者和同事代理的吉林、上海、武汉等地的案件中,复议机关、审判机关往往以“被申请公开的政府信息与其没有利害关系”为由,驳回其请求。至此,我们引出一个问题:申请政府信息公开,是否要求以存在法律上的利害关系为公开的前提条件?对于这一问题,笔者想先表述自己观点:申请政府信息公开并不要求以法律上利害关系为前提。

  依申请公开参《政府信息公开条例》第13条规定:“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”;明显《政府信息公开条例》规定的前提仅是“自身生产、生活、科研等特殊需要”,并没有要求法律上的利害关系。那么要求存在法律上利害关系为政府信息公开的前提的说法从何而来?在此,笔者引用自己经手案件的一则法院裁判文书的载明“原告以某业主身份申请政府信息公开,但此时原告与XX政府信息已无法律上的利害关系,向法院提起政府信息公开诉讼已无原告诉讼主体资格。”笔者认为,法院这样的裁判实质是偷换概念,当事人与相关政府信息内容不具有“法律上利害关系”,并不等同于与政府信息公开这一具体行政行为不具有“法律上利害关系”。

  对此,笔者也参考相关资料,按照最高人民法院行政庭副庭长李广宇在其专著《政府信息公开司法解释读本》第28页“法律上利害关系”部分的表述,“上述裁判理由实际上是在政府信息公开行政行为与政府信息内容两者之间偷换概念。”

  另外,笔者认为,此类案件诉讼(复议)请求为确认被告(被申请人)不履行法定职责的行为违法,那么案件的审查重点就在于:一是被告(被申请人)是否具有该项法定职责,二是,如果是法定职责,那么被告(被申请人)是否依法履行。明显,当事人依《政府信息公开条例》第13条申请公开相关政府信息,相关政府机关作为信息的制作或者保存方完全具有向申请人公开的法定职责;后相关机关不在法定期限答复违反《政府信息公开条例》第21条、第24条,当事人依《政府信息公开条例》第33条向法院提起诉讼,主体适格与否不言而喻。

  四、原告资格与法律上利害关系

  在征地、拆迁司法实务中,笔者和同事曾代理过一例案件,一审法院裁判以当事人非被诉具体行政行为的相对人,与该具体行政行为不存在法律上利害关系,不具有原告资格为由,驳回其起诉。那么行政诉讼法中是否只有这一类行政行为相对人才有原告主体资格?同样,笔者先陈述自己观点:行政诉讼法中具有原告资格的主体不限于行政行为相对人。

  行政行为相对人纯粹是一个学理上的概念,在司法实务中,多被认为是行政行为直接指向的人或者简单来说就是在行政行为的书面文件中记载的处理对象。我们知道具体行政行为是对特定人或者特定事的处理,也就是说任何具体行政行为都必然针对某一特定对象作出。比如行政处罚的被处罚人、行政许可的被许可人都属于此类。无疑,这类具体行政行为直接作用的对象,也就是我们称的行政行为相对人当然具有原告主体资格。但是,将行政行为相对人等同于原告资格范围缺乏法律依据。因为除具体行政行为直接作用的对象外,具体行政行为的设立、变更或者消灭往往会为相对人之外的公民、企业或者其他组织设立相应的权利和义务。即具体行为虽然表面上只针对某一对象作出,但实际上也涉及了另一对象的权利和义务,这一类主体当然也应具有行政诉讼主体资格。所以,笔者认为,原告资格范围应该是本文讨论的与具体行政行为具有法律上利害关系的人。

  那么,在适用“法律上利害关系”判断原告有无行政诉讼主体资格时,应当怎么理解和把握?

  笔者认为可以从以下三个方面理解和把握:一是看起诉者认为被侵犯或者影响的合法权益是否客观存在;二是看侵犯或者影响是否真的已经发生或可能发生;三是看侵害或者影响与被诉的具体行政行为之间是否存在因果关系。总之,对有法律上利害关系标准在实际适用中要具体地、准确地去把握,如果不存在上述三种情况,则原告不具有法律上利害关系,可以直接从程序上不予受理或者驳回起诉,否则其就具有诉讼主体资格。为更方便理解这三个方面,笔者举一例司法实务的案例。

  根据我国《城乡规划法》的规定,建设者要取得城市规划区内的土地使用权,在向土地管理部门申请批准之前,必须取得规划行政主管部门的建设用地规划许可。该用地规划许可对规划范围内的现土地使用者产生何种影响?他是否有起诉资格? 其一,该许可只是根据城市规划核定申请者的用地位置和界限,不产生土地使用权实际转移的效果;其二,土地使用权是否实际转移,有赖于申请人是否向土地管理部门提出申请,及土地管理部门是否批准,如申请人放弃向土地管理部门提出申请或虽申请未获批准,则现土地使用人的土地使用权不会丧失。所以用地规划许可不存在影响现土地使用人合法权益的必然性,许可与现土地使用人之间似乎不存在利害关系。但现实中,建设者主动放弃向土地管理部门申请的可能性微乎其微,土地管理部门对于有规划许可证的申请人批准用地是其法定义务,因此,用地规划许可使现土地使用人的土地使用权丧失成为现实可能。如不把这种现实可能性认定为利害关系,则会产生违法用地规划许可(对此行为土地使用人无原告资格,无法救济)导致土地使用权合法转移(因土地管理部门属依法履行职责)的效果,现土地使用人的合法权益不可能得到救济。 从保护合法权益的法定目的出发,应把这种并非主观、无现实根据,而是具有现实意义的可能性认定为有法律上利害关系存在。

  以上是笔者从法律上利害关系的概念,法律上利害关系的类型,政府信息公开与法律上利害关系,原告资格与法律上利害关系等方面,结合理论与实践对法律上利害关系理解作出的相关阐述。

  文章所涉的相关法律条款:

  1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条 对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:

  (一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;

  (二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;

  (三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;

  (四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。

  2、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条 行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。

  行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

  申请公开的政府信息涉及第三方权益的,行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。

  3、《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条 公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。

  公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

  参考文献:

  1、朱新力:《论行政法解释》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)1999年第2期;

  2、朱新力:《行政法律规范中的不确定概念及其司法审查》,载《浙江大学学报》1994年第1期;

  3、胡建淼主编:《行政诉讼法学》,法律出版社2004版;

  4、罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社2003年版;

  5、姜明安主编:《行政法与行政诉讼法学》,北京大学出版社2002年版;

  6、史朝霞:《如何判断有法律上的利害关系》,江苏法制报,2010年3月版

  7、张旭勇:《“法律上利害关系”新表述》,载《华东政法大学学报》2001年第6期;

  8、高家伟:《论行政诉讼原告资格》,载《法商研究》1997年第1期;




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