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征地拆迁过程中涉及“法律上利害关系”探讨1

2014-12-24 10:00    作者:陶朦朦    来源:拆迁律师网

对征地拆迁过程中涉及法律上利害关系原则的探讨
北京京平律师事务所  陶朦朦

  【内容摘要】征地拆迁司法实务中,法院有一类裁判结果以“无法律上利害关系”为由,驳回当事人起诉。自1999年最高院通过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》后行政诉讼中出现“法律上利害关系”这一法律概念,学界对此虽有论述,但始终未形成统一的认识。本文中,笔者通过自身的司法实践,对征地拆迁领域中涉及的有关“法律上利害关系”进行简单阐述,以期对此概念的理解有所裨益。

  关键词:法律上利害关系 政府信息公开 行政相对人 原告资格

  一、“法律上利害关系“的概念

  与民事诉讼以“民事实体法的权利有无”来判断当事人的适格问题不同,因行政实体法中公权概念和范围不明确,“故于判断当事人适格时,如何自实体法上探求以及当事人于诉讼上应有如何举动始谓适格,乃发生问题”。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(下文统称“《行政诉讼法》”)颁布后,我国初步建立了由人民法院根据行政行为相对人或第三人的起诉行政主体的具体行政行为的合法性进行司法审查的行政诉讼制度。随着行政司法实践的不断深入进行,利益的多元化、分散化,最高人民法院于1999年11月24日通过了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下文统称“《行政诉讼法解释》”)进一步扩大原告主体资格,突破了《行政诉讼法》“侵犯合法权益”的标准,采用“法律上利害关系”的认定标准。但对于何为“法律上利害关系”,以及如何判定“法律上利害关系”的存在,《行政诉讼法》及其司法解释都未作进一步说明。

  《行政诉讼法解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”对该条款中的“法律上利害关系”的理解,学界虽然有“两要件说”(权益+因果关系),“三要件说”(公法上的权利+成熟的具体行政行为+因果关系),甚至“四要件说”(行政相对人+不利影响+享有所有权+因果关系)的争论,但归结起来,笔者认为其概念的实质都可以归纳为一个标准:公民、法人或其它组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。且该标准包括以下三个要点:

  第一,合法权益。字面上理解“合法权益”包含两方面的含义:一是要求权益是“合法”的;二是要求“权益”的存在。其中,“合法”标准只需排除非法、不受法律保护的权益即可,易于判定;那么“权益”如何判定?笔者认为将“权益”理解为权利与利益较为妥当。即权益系指以宪法规定的基本权利为基础的,各具体法律、法规明确规定及隐含地体现于法律的原则、精神之中的应予以保护的各种利益的总和。

  第二,行政行为。笔者认为这里的行政行为应具有以下三个事实要件:(1)主体要件。行为的主体必须是合法存在的行政主体或受委托的组织与个人。另外笔者认为,其中行为主体是否超越了固有的、被授予的或者受委托的职权范围不影响主体要件的成立。(2)意思表示要件。笔者认为该意思表示须通过一定的方式为外界所识别,纯粹的行政主体或者受委托组织内部的心理意愿不能成立行政行为。(3)功能要件。行政行为能够决定或者影响相关人的公法上的法律地位。但这影响是否为必须现实存在?立即发生?参看《中国行政审判案例》第一卷案例2(公民、法人和其他组织认为其合法权益受到行政行为潜在影响的能否提起行政诉讼—王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地行政登记案)最高院裁判要旨为:这种影响不仅包括现实的,在一定情况下也包括将来的;不仅包括明显的,而且应当包括潜在的。

  第三,因果关系。因果关系在理论上区分了直接因果关系与间接因果关系。但这种分类法有其局限性,一方面,直接因果关系与间接因果关系很难有明确的区分标准,另一方面,笔者认为这种分类不能作为认定法律上的利害关系有无的标准,因为将间接因果关系完全排除出“法律上利害关系”的认定并不恰当。那么,如何界定法律上利害关系中的“因果关系”?笔者认为,这种因果关系既包括直接的因果关系,也包括部分的间接因果关系,至于哪些间接因果关系属于此范围,笔者将结合实践案例,对此做详细说明。

  二、“法律上利害关系”类型化的表现

  笔者认为,可进一步将法律上利害关系的概念“类型化”,这一步骤的关键在于将行政行为如何引起、影响、导致“法律关系”产生、变更、消灭分为以下几种情形:

  (一)行政行为引起法律关系的产生

  行政行为引起法律关系的产生是指具体行政行为引起相关人与他人之间产生了某种法律关系的情形。不管具体行政行为的本意为何,只要该行为在客观上造成了相关人与他人某种法律关系的产生,或为法律关系的产生提供了前提或条件,则就可以认定相关人与该具体行政行为之间具有法律上的利害关系。

  1、行为客观上造成了相关人与他人某种法律关系的产生。

  具体行政行为客观上直接导致相关人与他人某种法律关系产生的情形在实践中是比较常见的。

  例:北京市东城区区房管局向第三人颁发京建东拆字【2007】第516号房屋拆迁许可证,赋予第三人对证载区域内的房屋进行拆迁并给予合理补偿的权利与义务,这直接导致了第三人与位于拆迁范围内一干人拆迁法律关系的形成,因此也就确认了位于拆迁范围内一干人与该颁发许可证行为具有法律上的利害关系。

  2、为法律关系产生提供条件。

  有时具体行政行为也可能只是为法律关系的产生提供了前提或必要条件,但这种情况仍属具体行政行为导致法律关系产生的情形,因为若是没有具体行政行为也就绝对没有法律关系产生的可能。

  例:北京市发改向第三人核准京发改【2007】2565号《关于XXXX项目核准的批复》,乍看之下,土地使用者与该具体行政行为无关,但实际上若是没有发改的核准行为,第三人也就不能在相关人的土地上进行项目建设,相关人与第三人之间就不可能建立起相关的法律关系。可见发改向第三人核准行为是土地使用者与第三人间法律关系产生的前提,因此原告与发改的核准行为存在法律关系。

  (二)行政行为影响法律关系的变更

  行政行为影响法律关系的变更是指具体行政行为变更了相关人与他人基于某种法律关系所产生的法律权利、义务划定的情形。由于法律关系内容有权利、义务之别,具体行政行为影响法律关系的变更则应包括阻碍权利的行使与实现,妨碍义务的承担与履行两种情形。

  1、阻碍权利的行使与实现。

  相关人权利的行使与实现因行政机关所作的具体行政行为受到影响。这里的相关人不仅包含行政相对人,也包括非相对人。

  例:村民享有自治权,其有权通过民主程序处理属于村民自治的事务,若镇政府擅自单方面决定村民自治的事务,显然侵犯了村民的自治权的行使与实现,与村民具有法律上利害关系。

  2、妨碍义务的承担与履行

  乍看之下,法律义务的承担受阻似乎对当事人并无不利。可惜并非如此,一方的义务对应的是另一方的权利,义务履行的受阻必然影响对方的权利,自然法律上利害关系的由此产生。

  例:行政机关撤销第三人专利权行政许可,影响第三人向相关人履行义务,相关人对行政机关此行政处罚行为具有法律上利害关系。

  (三)行政行为导致法律关系的消灭

  行政行为造成法律关系消灭,是指具体行政行为导致法律关系的主体、客体消灭影响相对人与他人间法律关系的情形。

  1、主体的变更消灭

  具体行政行为变更消灭一方主体为第三人,导致原主体的法律关系的变更。例:房管局将张三位于某处的产权变更登记为李四,该行为显然引起张三所有权消灭,与其具有法律上的利害关系。

  2、客体的侵占消灭

  具体行政行为变更消灭权利义务指向的对象,导致相关人与第三人之间法律关系的变更。例:相关机关对行政相对人作出没收牌照为xx小轿车的的行政处罚,相关人对该轿车主张所有权,明显行政处罚直接侵占相关人轿车所有权,其合法所有权消灭,当然具有法律上的利害关系。

  以上几种情况,系笔者结合理论观点对与行政行为有法律上利害关系的概念、类型进行了初步阐述,下文笔者结合征地拆迁司法实务,对此概念、类型做进一步解释。





 

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