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浅析土地非诉执行制度的利弊

2014-08-01 10:46    作者:拆迁律师    来源:拆迁律师网

前   言

 
土地非诉执行案件,是指国土资源行政机关作出行政处罚决定后,公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政处罚决定确定的义务,由作出行政处罚决定的国土资源行政机关依法申请人民法院强制执行的案件。在我国,土地的性质分为国有所有和集体所有,国有土地上的违法行为,最高人民法院<<关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定>>已经作了明确的规定,本文不再探讨。本文主要探讨在集体土地上的土地违法违规行为,尤其是近几年来,随着社会和经济建设的快速发展和日臻完善,城镇化建设进程加快,农业人口的俱增,用地需求急剧增加,保护资源与保障发展的矛盾十分尖锐,土地资源的国家所有与地方政府分级管理体制所带来的整体利益和局部利益,长远利益与当前利益的博弈不断加大,随着土地供应指标的逐渐趋紧,如何妥善处理土地保护和开发利用之间的关系,是当前土地违法亟待解决的难题,一些地方存在违反集体建设用地管理的法律和政策规定,将农用地转为建设用地,非法批准建设用地等问题,土地违法违规行为大量出现,国土资源行政机关对土地违法行为没有强制执行权,其作出的行政处罚决定只能申请人们法院强制执行(以下简称“土地非诉执行”),该类案件在近几年以梯增式的速度不断出现。该类案件事关土地资源保护利用和人民群众切身利益,矛盾冲突严重,对抗强度大,执行难度也极大,人民法院在此类案件中投入了大量的精力和人力、物力,但却往往得到却事倍功半的尴尬结果。究其根源,土地非诉执行案件在司法实践中存在严重的弊端和不足,以下的篇幅中,拆迁律师将逐一进行分析和完善,供读者参考。
关键词  土地、非诉执行、违章建筑
 

一、土地非诉执行案件的法律规定

有关土地非诉执行制度的规定,我国法律规定的比较少,散见于几部法律之中。《中华人民共和国行政诉讼法》第86条作了总则性的规定:公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行;<最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》的若干问题的解释〉第86条至95条作了进一步的细化和论述;《中华人民共和国土地管理法》第83条赋予国土资源行政机关具有行政制止权,但没有赋予其行政强制执行的权力;《中华人民共和国行政处罚法》赋予国土资源行政机关具有行政管理权;《中华人民共和国行政强制法》规定了国土资源行政机关进行行政管理的权限。上述法律规定构成了我国现行土地非诉执行制度的基本框架,指导着国土资源行政机关的行政执法和人民法院的司法审判活动,但这些法律规定过于原则化,可操作性不强,同时也很难适应现实司法实践的需要。

二、土地非诉执行案件申请人民法院强制执行的条件

根据《中华人民共和国土地管理法》第83条、《中华人民共和国行政强制法》第53条的法律规定来看,法律没有授予国土资源行政机关行政强制执行权,因此,国土资源行政机关作出的行政处罚决定,只能申请人民法院强制执行。根据法律规定,该类案件申请人民法院强制执行必须具备以下几个条件:
1、国土资源行政机关自身没有强制执行权。法律对此已经作出了明确的规定, 国土资源行政机关具有制止权而没有强制执行权;
2、土地行政处罚决定的相对人在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼。即国土资源行政机关的具体行政行为已经生效;
3、土地行政处罚决定的相对人没有履行行政处罚决定确定的义务。即行政处罚决定确定的义务具有可执行内容;
4、国土资源行政机关申请人民法院强制执行符合法定的申请期限,即从申请行政复议和提起行政诉讼期限届满次日起计算3个月;
5、申请人和被申请人符合法律规定,且该案件属于受理申请执行的人民法院管辖.;
可见,法律规定只有申请人的非诉执行申请只有同时符合上述条件的,人民法院才予以受理,而在司法实践中,大多土地非诉执行的案件在立案之初远远没有达到上述的标准,这就要求法院在审查非诉案件申请执行的立案标准上严格把关。

   三、执行土地非诉执行案件的形式

依据《中华人民共和国土地管理法》第七章的规定,国土资源行政部门向人民法院申请执行其所作的具体行政行为主要有以下三类形式。
1、责令限期拆除。其含义是指土地管理的相对人违反土地利用总体规划,在非法占用、非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,国土行政机关责令土地管理的相对人在一定期限内自行拆除,若土地管理的相对人在法律规定的时效内不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的国土资源行政部门依法申请人民法院强制执行;
2、没收。 其含义是针对土地管理的相对人的违法所得、违法所建予以追缴没收并上缴国库的一种行政处罚行为。具体规定在《中华人民共和国土地管理法》第73条、第76条、第81条的规定,即买卖或者以其他形式非法转让土地的收入所得,对不符合土地总体规划的非法占用、非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施予以没收;
3、罚款。其含义是指土地管理的相对人违反中华人民共和国土地管理法的相关规定,国土资源行政机关责令土地管理的相对人缴纳一定数量的金钱。具体规定在《中华人民共和国土地管理法》第76条第1款第2项:“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款”。因此,罚款是法律赋予国土资源行政机关视土地违法相对人具体违法的轻重,进行自由裁量的权力。

 在司法实践中,土地管理部门对土地违法行为作出的具体行为中采取的“责令限期拆除”的处罚措施运用较多,人民法院收结案件中90%以上都是此类案件;“没收”处罚运用较少,实际操作也很难。如没收在集体土地上的违章建筑,违章建筑因为违法被没收不存在任何的法律障碍,但依附其上的集体土地是否也一并予以没收,将集体土地直接转变为国有土地,程序是否合法,法律也无此规定,实践上也很难操作;罚款处罚大多采取并处的方式,此类处罚方式人民法院比较容易执行,执结的希望也很大。但司法实践中,国土资源行政机关很少运用此类处罚方式,令拆迁律师费解。

四、土地非诉执行案件的受理和审查情况

从土地非诉执行案件的受理、审查和执行情况来看,各地的人民法院的做法也不尽相同。有的由基层人民法院承担土地非诉执行案件的受理、审查和执行情况,有的由中级人民法院承担土地非诉执行案件的受理、审查和执行情况,这主要是由行政执法主体来划分的,县一级国土资源行政机关查处的土地违法案件,跟据行政级别的对等原则,大多向基层人民法院申请执行;市一级国土资源行政机关查处的土地违法案件大多向中级人民法院申请执行。法院管辖的分工不同直接导致土地非诉执行案件无论是在立案和实体审查中都会出现适用不一的情况,从而也引发了此类案件的不同处理结果。
拆迁律师认为,各级法院应该统一受理土地非诉案件申请执行案件的标准和尺度,这对明确受案范围和统一裁判标准是大有裨益的。拆迁律师认为,以下几种审查标准是完全有必要和可行的。
1、受理案件依法慎重。各基层人民法院对国土资源行政机关申请强制执行的案件,凡是基本符合受理条件的,都予以受理。但在近两年,在受理土地非诉执行案件中,考虑到此类案件具有执行难度大、社会稳定风险高、对被执行人生活生产影响大,同时此类案件积案较多,旧账难以执清等因素,各基层人民法院采取了慎重的态度,如对拆除房屋会使被执行人无基本生活保障、经政府批准同意的建设项目需处理善后问题、因法律法规政策规定不明确而在执行中无法操作等案件,有的人民法院规定此类案件暂不受理,待暂不受理情形消除或得到合理解决后,再予以受理;对拆除面临明显社会风险、影响社会稳定的案件,要求国土资源行政机关提供社会风险评估报告。受理案件做到依法慎重。
2、案件合法性审查。各基层人民法院对国土资源行政机关申请强制执行的案件,应该严格案件的合法性审查,对符合法律规定的执行申请,审查后及时裁定准予执行。对具有明显缺乏事实根据据、明显缺乏法律依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益等情形的案件,裁定不予执行。并及时做出裁定,这样既对相对人的合法权益给予了最大的保护,同时也促进了国土资源部门树立依法行政的信念和工作作风。
3、坚持听证制度。国土资源行政机关向人民法院申请执行其具体行政行为的案件,大都涉及群体性或普遍性问题,都是当下社会矛盾的焦点。各人民法院对国土资源行政机关所作的具体行政行为审查后应该坚持案案听证制度,召开听证会听取各方面意见,再作出是否准予执行的裁决。听证制度既保证国土资源行政机关行政行为的权威性,又保证了被执行人的合法权益不受侵害。做到案件依法公开、公正。同时,听证制度能让相对人积极参与到案件的审理并充分发表意见,对案件事实的查清以及裁决的顺利执行都是有帮助作用的。

五、土地非诉执行案件的形成原因 

土地非诉执行案件的形成原因是复杂多样的,拆迁律师看来,应分为内在和外在两种原因。

(一)土地非诉执行案件形成的内在动因分析
1、农村宅基地使用指标不足无法满足正常需求
近年来,核准下发的农村宅基地建设用地指标远远不能满足农民建房的实际需求,并且有限的宅基地用地指标还经常被挪作它用。一些村民虽符合建房条件,但宅基地用地指标有限,政府也只能停止建房审批。为满足生活所需,一些村民未经批准自行建房;一些村民则抱着法不责众的心理趁机违法占地、违法建房;有的不按规划地点建房,而是把住宅建在自己的承包地中;有的超出审批面积进行建房;有的在已分得新建楼房情况下坚持另建住宅等。在这些复杂原因交织的背景下,合法建筑与违法建筑混杂在一起,造成行政查处和法院执行困难的加大,且此类建筑物涉及农民群众生活,有的被执行人建房倾其一生积蓄,如拆除所建房屋损失巨大,有的拆除所建房屋会使被执行人丧失基本生活保障,要执行拆除决定,群众阻力大、对抗情绪也异常强烈。
2、村民违规建房谋取利益
村组集体公益设施、民营企业特别是中小企业用地需求很大,但农村建设用地指标很难解决,合理合法用地需求得不到保障,往往只能通过另辟蹊径来解决,违规建房是此类最为常见的模式之一。尤其在旧村改造和国家征地中,一些村民受经济利益的驱动,趁旧村改造和国家征地之机,以发展村镇经济、调整农业产业结构为借口,擅自改变土地用途,违法占地建房并出租给民营企业,从而获取一定的经济补偿,在此基础上形成大量的违法用地情形。
3、招商引资名义的违法建筑
地方政府或基层单位为加快经济发展,突破土地利用总体规划和新增建设用地年度计划指标,以招商引资为名,未批先建、边报边建。此类案件中大多数是政府引进的投资项目,规模大、投入资金多,为地方经济发展和创造就业机会起到了一定作用,且案发时违法建筑早已经使用多年,强行拆除此类建筑,不仅当事人承受巨大经济损失,同时也有损政府威信和诚信,更加深了群众与政府之间以及司法机关的对抗情绪,形成影响社会稳定的重大隐患,而且还涉及国家赔偿等一系列善后问题。
4、小产权房的脱颖而出
基层主管部门及管理人员审批、监管不严,默许或放任违法占地、违法建设行为的发生。村委会集体或个别村干部利用职权擅自批准村民建房,采取收取土地费或缴纳建房费等形式给村民批地选址。大多表现为村委会统建小康楼,认为村民建小康楼是因公违法,不会给个人造成影响。在未经有关部门批准的情况下公然违法占地。有的甚至带头违法建房,上行下效起到了推波助澜的负作用。
(二)土地非诉案子形成的外在动因分析
1、法律意识淡薄
从违法行为人看,由于法律意识淡薄,认为违法建筑既成事实后,拆除的毕竟是少数,最多罚款而已,所以敢于违法占地,即使被依法责令停建的情况下,依然实施抢建,直至建成。从而增加了处罚执行的难度。在用地环境上,工业用地实行招拍挂后,工业地价剧增,要取得工业用地更加困难,部分尚处于资本原始积累阶段的中小微企业为求生存,不惜铤而走险,违法建设占地。
2、行政执法手段薄弱
国土资源管理部门执法手段不足,法律规定的监管措施操作性不强。《中华人民共和国土地管理法》并未赋予国土资源部门在调查处理案件中实施查封、扣押、冻结等权力,只赋予了“制止”权,而对如何制止,制止的方法、程度、手段,继续施工的法律后果等规定的并不明确,造成“制”而不“止”,违法人员无视监管,继续施工,监管机关束手无策。待监管机关调查取证、作出拆除决定后,非法建筑物已经建成。且《中华人民共和国土地管理法》未赋予土地管理部门强制执行权,待拆除决定送达后,必须等复议、起诉期限届满,才能向法院申请强制执行。土地违法案件从发现、制止、调查取证、作出处罚决定、送达,至法律救济期限届满,最少要历经近4个月时间,非法占地的建筑物或构筑物早已建成,拆除难度加大。拆除违法建筑要付上多于违法行为初期几倍、几十倍的执法成本,不仅增加当事人的财产损失,也造成社会财富的浪费,而且会遭到相对人的激烈对抗,引发群体性冲突。
3、行政执法资源配置不合理
目前我国对于发生在集体土地上的非法建筑行为,执法部门还是按照《中华人民共和国土地管理法》确定的途径来实施管理权限,集体土地上的非法建筑行为仍由国土资源部门负责处理。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施后,乡镇、县以上人民政府和城乡规划部门对违法建筑物的强制拆除具有了充足的法律依据。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”;按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定“县级以上地方人民政府对规划部门作出的限期拆除的决定,可以责成有关部门强制拆除”。此处的“有关部门”可以是规划部们,可以是国土资源部门,还可以是综合执法部门,也可以是在政府统一调配下的各部门综合执法或叫协调联动。总之,政府能够整合并统一调配行政资源和力量。但现实情况是,城乡规划部门只负责城市区域的监管执法,乡镇、县级人民政府均没有按照《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》赋予的权力、职责实施执法,分工未进行调整。依照法律调整分工不及时,造成拆除违法建筑工作偏重一个部门承担,执法资源配置不尽合理。

六、土地非诉执行案件执行难的原因分析

 1、行政处罚决定不明确,致使决定内容无法执行
行政处罚决定不明确,致使决定内容无法得到执行。如国土资源部门作出的“没收”集体土地上违法建筑物处罚决定,法律未对如何执行、由谁接管、如何处置作出明确规定。土地仍属集体所有,地上建筑物没收则属国有资产,地上建筑物所占用的集体土地所有权、地上建筑物使用权如何处理,与征收、补偿等制度如何衔接,成为执行中的一个难题。有的行政执法部门将地上建筑物没收后又折价卖给当事人,成为变相罚款,既造成了执行力度的尺度不一又给司法的权威性造成了影响。
2、审查方式不公开造成相对人的抵触
人民法院在对土地非诉执行案件进行审查时仅对国土资源行政机关提供的申请材料进行单方面的书面审查,被申请执行人得不到申诉,声辩的机会,在无双方当事人质证的情况下即裁定是否准予执行具体行政行为。这对于处在审查活动之外的当事人而言,难免有失公平。并有暗箱操作之嫌,被申请执行人往往感到其合法权益被轻视,从而对法院产生不信任感,继而抵触人民法院的强制执行活动。
3、拆除违章建筑难度大
国土资源行政机关申请人民法院强制执行的案件大都是土地违法、违章建筑的案件。此类案件由于国土资源行政机关没有执行权,在国土资源行政机关发现违法时就曾制止并责令停工,但违法行为人不听劝阻,甚至公然抗法,围攻行政执法人员。国土资源行政机关只能是履行程序进行处罚,在对被执行人违法建房作出行政处罚决定时,被执行人已将违法建筑竣工。有的甚至已搬进居住或者开始生产经营活动。尽管案件进入司法执行程序后,人民法院对被执行人作大量的耐心的思想疏导工作,力争敦促其自动履行法定义务,但收效甚微。在强制执行的过程中,暴力抗法事件经常发生,对法院执行人员的生命安全构成很大的威胁。因此,此类案件就往往被搁置起来,得不到有效和及时的执行。司法权威也再次面临着尴尬的境遇。
4、行政执法尺度松紧不一
有的案件处理忽视公平、公正,相同案情不同处理,尤其是在农宅违法建房的执行上,大部分村民认为违法建筑既成事实后,拆除的毕竟是少数,最多罚款而已,所以敢于违法占地。有的被强制执行拆除,新的违章同时存在且未被查处,造成村民之间的观望和攀比,造成被处罚人以此抗拒执行。使土地非诉案件得不到有效执行。
以上几种情形造成了土地非诉执行案件执行难的原因,一定程度上影响了土地非诉案件执行的情况。拆迁律师认为,土地非诉执行案件的执行难的原因是多方面的,既有立法层面的,也有司法层面的,还有社会层面的,但不管怎样,土地非诉执行案件的执行仍然是人民法院无法回避的现实问题,如何能让土地非诉案件的执行情况进一步完善,这既是一桩让司法机关迫在眉睫的事情同时也是让广大民众翘首企盼的事情。

七、完善土地非诉执行案件的司法建议


(一)政府统一协调、用足法律手段、加大执法力度
《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》已颁布施行.赋予城乡规划部门的强制执行权,土地管理部门和城乡规划部门应充分运用现行法律手段,调整行政机关管理职能,挖掘执法资源,重新调整执法分工。
1、在村、乡镇规划区范围内的违法建设行为,由乡镇政府、规划部门作出责令停止建设、限期拆除的决定,并按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定由乡镇政府或者报县以上政府责成有关部门强制拆除。
2、在基本农田违法占地进行建设、私自进行挖沙、采石、采矿、取土、倾倒废物等破坏种植条件的土地违法行为,由国土资源部门按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规负责查处。
(二)建立土地非诉执行案件的协调联动机制 
 人民法院受理国土资源行政机关申请执行其具体行政行为,是对行政机关执法活动的肯定和支持。行政机关把案件向人民法院申请执行后,往往认为剩下的就是人民法院一家的事,这种观点是错误的。一定要加强协调联动,改变法院执行工作是属于人民法院唱独角戏的思维观点。行政机关在人力、物力、财力上给于帮助和配合,或者建立由县区、市政府领导任总指挥的两级协调联动指挥机构,指挥机构由总指挥、副总指挥、总协调人和各成员单位组成,并对执行主体、启动和执行程序、后勤和经费保障等作出明确规定。遇到重大复杂案件,启动此机制运行。
 (三)行政处罚与刑事处罚手段并用,严厉打击土地违法犯罪行为
《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定:“县级以上土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的,应当将案件移送有关机关,依法追究刑事责任,尚不构成犯罪的,依法给于行政处罚”;《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用费律若干问题的解释》第3条规定:“非法占用基本农田五亩以上,或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上的,以非法占用耕地罪定罪处罚。”。许多土地违法行为不仅违反行政法规,并且已经触犯刑法。但实践中存在着以罚代刑的情况,以罚代刑危害严重,使法律的正确实施及威严大打折扣,造成土地违法案件多发。应区分行政处罚与刑事犯罪之间的界限,给予行政处罚的违法行为,应当是尚不构成犯罪的行为;如果情节、后果严重,应当追究其刑事责任,行政机关应当直接移送公安机关立案,进行刑事处罚。
(四)完善法律法规,强化国土资源执法
完善法律法规,《中华人民共和国土地管理法》未赋予土地管理部门强制执行权,但赋予土地管理部门制止权。对如何制止,制止的方法、手段,继续施工的法律后果规定不明确,造成“制”而不“止”,违法人员无视监管,继续施工,监管机关束手无策。待监管机关调查取证、作出拆除决定后,非法建筑物已经建成。因此建议各级人民政府和国土资源行政管理部门、人民法院逐级反映修改和完善土地管理法律法规,明确国土资源部门制止权、赋予土地管理部门查处违法行为可以采取查封、扣押、冻结等手段和措施,设置更加科学合理、可操作性强的行政处罚手段,或修改土地管理法律法规,赋予国土资源执法部门强制执行权,明确相关程序规定。强化国土资源执法。
 (五) 加强监督,防患未然
要根本上杜绝或减少违法建筑日益严重的问题,应该狠抓源头,加强巡查制止力度,采取切实有效的强制措施对正在发生的违法建筑行为进行阻止并及时拆除。开展联席会议制度,定期组织相关部门召开会议,通报情况,协商制定工作方案及措施。使该制度常态化,并由国土资源部门、规划部门、乡镇政府依照法律规定负责对违法用地、违法建筑等行为进行动态巡查,一有情况及时出面制止或及时拆除,将违法行为制止、拆除在初始阶段,尽量减少后期的强制执行案件。同时加大农村土地普法宣传力度,开展声势较大的宣传活动,将宣传重心前移至广大农村,采取多样的方式开展宣传工作,举办各种国土资源普法培训班,提高广大人民的法律意识.

八 结 语

土地非诉执行制度是我国法律所创设的一项正式制度,其立法本意在于通过法院的司法审查,一方面对于国土资源行政机关的具体行政行为进行判断,从而审视该行政行为的合法性,矫正不合法的具体行政行为,最大限度地维护行为相对人的合法权益;另一方面也是以司法方式确认合法的具体行政行为的既定效力,它是以行政权与司法权相互制约为基本理念,通过司法审查平衡行政权与私权的关系制度。法律的生命在于实施,我国的法律已经设立了土地非诉执行制度,但是该制度是否得到了充分有效的实施,是否达到预期的法律和社会效果,这是我们关注的重点。土地非诉执行关系到人民政府的形象和权威,关系到行政相对人的合法权益,关系到国计民生的基本原则。从我国国情出发,完善土地非诉执行制度,完全符合当今司法改革方向。对实现行政权与司法权的良性互动,提高执行效率有着巨大的促进作用,该制度有助于打破目前土地非诉执行遇到的瓶颈问题,从而推动土地非诉执行制度健康有序发展。

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