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“制定征地政策,要保证公民有效参与”

2014-03-24 22:44    作者:admin    来源:未知

姜明安,男,1951年出生于湖南省汨罗市,现任北京大学法学院教授,博士生导师,北京大学宪法与行政法研究中心主任,教育部人文社会科学重点研究基地——北京大学宪法学与行政法学重点研究基地主任。从1992年起享受国务院为有突出贡献专家颁发的政府津贴。  自1984年起,参加中国行政法立法研究和重要行政法律、法规试拟稿的草拟。曾参与撰写“关于对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议”。  云南巧家县5·10爆炸案过去半个多月了,针对当地征地拆迁的质疑却一直没有停止。对此,当地政府声称,各类补偿标准都是按照省里要求和根据当地经济情况来定,是合法的。  近日,北京大学法学院教授姜明安接受本报记者专访,详谈巧家征地拆迁中存在的具体法理问题。  三年前,姜明安教授曾联名5位学者,建言全国人大审查拆迁条例。从巧家征地这个个案中,他指出了农村集体土地征收中存在的问题。如政府在适用法律时,选择了不利于解决矛盾的方案。此外,征地公告不合法,无视农民的知情权、监督权。最重要的是,目前巧家的征收政策,极易引发农民不满。  本报记者谭君 长沙报道  要制定出情、理、法兼顾的征收政策,需保证公民参与。只有保证参与,才能维护农民利益。现在制定很多政策,农民没参与,没开听证会,开了也都是形式,选的代表都是赞成政府政策的人。  还有,公众怎么参与,参与的效果是什么?这个效果很重要。公众提了100条意见,全给删掉了,看都不看,这种参与无效。  ——姜明安  关于79号文与28号文  “拆100平米还80平米,是不尊重农民利益表现”  潇湘晨报:2009年,巧家县曾制定了征地安置补偿政策的79号文,规定拆一还一。2011年,又制定了新的政策28号文,变成了拆60-100平方米,只能安置80平方米;最多不超过150平方米。当地政府称,虽然安置面积减少了,但整个安置区增加了绿化面积,所以农民还是得利。另外,农民可以不选择划地安置,而是货币补偿或产权置换,划地安置本来就是一个福利。这种说法有道理吗?农民应该接受吗?  姜明安:只要是合法的面积,原来多少面积,拆了就要还多少面积。从法理上讲,征收农民的房子,安置不能比原来面积小,不能减少农民利益。这个“拆60-100平方米,只能安置80平方米;最多不超过150平方米”的政策,应该重新考虑。有的农民家庭人口多,只给那么大面积,是不尊重农民利益。  农村集体土地征收条例没出来时,划地安置应该是个很好的政策。这个政策应该贯彻进去,有利于保护农民利益。因为,货币补偿和产权调换都有弊端。你给他钱,他到哪里去买地?产权调换的话,可能换的位置不好,或者住在高楼,他不喜欢。划地安置作为重要选项,应该置于法律法规中。  潇湘晨报:当地政府强调,新颁布的补偿政策只针对国有土地,国家对集体土地的补偿标准只有这么高,他们只是执行政策。这个说法对吗?政府是否可以根据需要,选择适用对自己有利的法律呢?  姜明安:最高法2011年1月有了司法解释,在《土地管理法》等法律法规作出修订之前,征收集体土地,应按国有土地征收精神执行。而且按理,既然集体土地已经征收,就变成国有土地了,农民的房屋就是国有土地上的房屋,就应该按市场价给予补偿。  当然,按照现行集体土地补偿标准给农民进行补偿,政府也没有违法。但是,如果从怎么有利于农民,有利于社会矛盾解决的角度考虑,按市场价进行补偿更有道理。  现在,我们期待土地管理法的修改,期待集体土地管理条例出台。出台了就没什么说的了。  关于“争议不影响征地”  “涉及不动产发生争议,可以提起行政诉讼”  潇湘晨报:28号文规定,对土地征收“有争议只能由县人民政府协调;协调不成,由批准征收的上级人民政府裁决。土地征收中的争议不影响征收土地方案的实施。”这种表述是否妥当?当地政府称,《土地法》中就如是规定。但农民说,这句话让他们心里很不舒服。  姜明安:如果“土地征收中的争议不影响征收土地方案的实施”,裁决将成为一张废纸。房屋拆了,对利益保护很不好。过去我反复讲过,涉及不动产,发生争议,可以进行行政复议,提起行政诉讼,复议和诉讼过程中,应该停止方案的实施。当然,很多法规都写着“土地征收中的争议不影响征收土地方案的实施”。因为考虑到有一些紧急情况,比如举办奥运会的需要,或者地铁正好在那里经过,裁决有时要拖一两年。  这一规定是否滥用,法院有很大决定权。《诉讼法》中有一条,法院可以裁决停止执行。  在德国等西方国家, 这种土地争议,必须等判决出来再讲。有争议停止方案实施,是不由法院讲的,自然就要等结果出来。在他们那,一有争议就停止执行是原则,不停止是例外。而我们相反,不停止执行是原则,停止是例外。我们建议使用德国模式,意见没采纳。支持把“争议不影响征收实施”写进法律的人认为,现在搞城市化建设,如果一有争议就停止执行,损失太大。要修高速路、地铁,要旧城改造,为了几户老百姓告状就把工程停掉,划不来。  潇湘晨报:28号文还规定,“如不按时移交土地,由县国土资源局申请人民法院强制执行,费用由不移交土地的农户承担。”诉讼费由谁承担,应该由政府说了算吗?  姜明安:法律规定,谁败诉谁承担。政府败诉政府承担,农民败诉农民承担。政府肯定说是农民败诉,实际上也是80%农民败诉。因为法院属地方管,老判地方政府败诉,院长不想当了?所以,现在的情况是,除非少数实在看不下去的,农民才胜诉。  关于“一个批文两次公告”  “从来没有哪条法律规定,政府可发两次公告”  潇湘晨报:2011年,巧家县发布征地公告时,引用的是2004年和2008年云南省国土资源厅的两个批文。对于引用过期批文,当地政府并没有办理申请延期或者其他批复手续。他们说,征收没在两年内完成,是因为部分老百姓的上访阻拦,导致拖延了时间。由于征收一直都在进行,所以批文不存在过期。这样做合理吗?  姜明安:这个情况确实比较多。像巧家县这一情况,批文到期,政府应该马上办一个续期手续。不办手续就是违法。严格来讲,批文过期,农民就可以不给你地。去法院告,肯定是农民赢。  另一种情况是,地方政府为了占地,很早把地批下,经费没着落就批了地,地荒在那,农民又不能种地。这种情况应该严格处罚,对申报单位领导人进行问责。  潇湘晨报:2009年和2011年,当地政府引用同一个146号批文,发了两次征地公告,所征收的面积相同,都是872亩。2009年的征地范围是迤博村第一、二、三、四、五、六组,北门村南门六组。2011年的征地范围是迤博村一、四、五组龙潭开发片区规划用地。一个批文,可以发布多次征地公告吗?每次公告的范围可以不统一吗?  姜明安:我还不知道有这种情况。按道理,一个批文只能发布一次征地公告。现在发了两次公告,征收范围还不一致,征地公告的意义就没有了。征地公告是对征地面积、范围进行明确,方便农民监督,做好被征准备,满足公民知情权。如果分几次公告,农民得到的信息就是不全面的。  发多次公告,既没办法让农民监督,也没办法让农民为未来活动作准备,是不妥的。  潇湘晨报:当地政府说,没有法律规定政府不能发两次征地公告。  姜明安:关键是从来没有哪条法律规定,政府可以发两次公告,公告范围还不一样。政府所有行为必须有法律规定,法律没授权的行为,政府就不能做。政府是“法无授权不可为”,老百姓是“法无禁止则自由”,政府怎么能和老百姓一样?  关于“旧城改造”  “有些农民闹事,只是心理不平衡”  潇湘晨报:2011年的公告表明,征地范围没有包括迤博村第三组,而2009年的公告中,则包括了这个组。当地政府回应,因为“迤博三组没有土地,只有房屋。”这种说法有道理吗?  姜明安:这个我不太理解。有房屋就有土地,难道房子是建在空中?征房必征地,哪有征房不征地的?房子肯定是建立在土地上的。有地没房倒是可以。  我估计政府可能是说迤博三组没耕地,但有宅基地。如果宅基地在征收范围内,那政府当时做事便疏忽了,应该在申请土地批文时,把迤博三组宅基地纳入申请范围。这个具体要看当时征地批文的红线图,如果迤博三组在征收范围之内而没有把其写进去,就是错误的。如果迤博三组在征收范围之外,对其进行征地,就是违法的。  潇湘晨报:2011年的公告中,征收的范围一大部分是农村集体土地,当地政府以旧城改造的名义,要求村民配合拆迁。村民的疑惑是,一直是农村怎么变成“旧城”了,不能接受这个理由。当地政府回应,因为巧家县城旧城比较杂乱,夹杂着城周边的农村房屋,所以在农村土地征收时,统一到旧城改造办进行。这种做法对吗?旧城改造的概念到底是怎样的?  姜明安:情况不一样。如果所征集体土地属于城中村,那就属于旧城改造。近郊也算旧城改造。远郊就不算了。政府只是想借着“旧城改造”的名义,把土地征收归入到公共利益的范围。用这个名义,并没有很大的问题。  问题是,讲公共利益没用,因为土地还是靠征收,不能跟农民买地。政府征收农民的地,卖给开发商赚钱,差价很大。所以有些农民闹事,不是活不下去,而是太委屈,心理不平衡。  所以我们建议:为公共利益可以征收,可走行政渠道,为商业利益的话,可走民事渠道,让开发商自己去买地。这样的话,农民不是跟政府讨价还价,而是跟开发商讨价还价。农民可以把价钱抬高,钱就不全是开发商赚了,农民也可以赚。政府也可以赚,通过两边收税来获得收益。农民也不会闹事。  像巧家县这种事今后可能会越闹越多。所以必须要改革,不能靠政府征收的办法。

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