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XXX科技有限公司诉XX市XX区城市管理与行政执法局

2014-07-03 19:07    作者:张波律师    来源:拆迁律师事务所

尊敬的审判长、审判员

北京京平律师事务所所依法接受原告XXXX科技有限公司的委托,指派本律师担任其与XX市XX区城市管理与行政执法局行政处罚纠纷一案的代理人。通过今天的庭审,根据事实与法律,本律师以行政处罚适用法律错误和处罚事实认定不清、处罚程序违法三方面提出如下代理意见,供合议庭参考评析:

一、被告作出《责令限期拆除决定书》的行政处罚适用法律错误     
  
1、被告作出行政处罚适用法律错误;
被告以《城乡规划法》为法律依据做出行政处罚属于适用法律错误。《城乡规划法》制定实施于2008年1月1日,而原告厂房建造于2000年,被告以原告厂房建造行为完成后才制定实施的法律来制裁处罚先前的行为,违背了法律不溯及既往的基本原则。

2、被告不是做出限期拆除处罚行为的适格主体
①《行政处罚法》第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。
《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。
被告提供的证据,也就是被告作出行政处罚行为的基础,即“《XX区城市管理与行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》大金编发2011第5号”(以下简称第5号文件)第一部分第四项规定:“被告行使城市管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权及执法监察”。该条款明显违反了法律的明确规定且该文件是由所谓的XXXX新区机构编制委员会制定,XXXX新区机构编制委员会充其量只是一个区政府的办事机构,根本没有制定行政处罚的权限,其不具备法律要求的最低由省级人民政府才有权决定某一行政机关行使有关行政机关行政处罚权的资格。根据法律规定,XXXX机构编制委员会无权决定某一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权限,被告做出行政处罚行为的法律依据,即XXXX城市管理与行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》大金编发2011第5号文件因违反上位法的规定而不能适用;同时,2005年4月实施的XXX行政执法条例》第2条明确规定:“本条例所称行政执法,是指行政执法机关和行政执法人员在行政管理活动中执行法律、法规、规章的行为”;第6条第2款规定:“行政执法机关及其行政执法人员在法律、法规、规章规定的范围内依法行使行政执法权,受法律保护。”;第13条规定:“宪法、法律、法规、规章是行政执法的依据。”可见,对于XXXX新区机构编制委员会制定的第5号文件,根本就不能作为被告行政执法的法律依据。
《行政处罚法》第8条规定:“行政处罚的种类:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚”;第9条规定:“法律可以设定各种行政处罚”;第13条规定:“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定;尚未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定”。
《城乡规划法》第64条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。
由此可以看出,根据法律规定,最低由较大的市人民级政府才能在法律规定的授权范围内对部分行政处罚的行为、种类以及幅度作出调整,法律并没有对较大的市级政府的行政处罚权限给予更多的授权和许可,更何况是一个区级政府属下的具体办事机构,很显然,区级政府的下属部门无权制定这样的行政处罚。同时,法律授权只有城乡规划主管部门才有权作出限期拆除的行政处罚,而被告显然不具备这样的法律权限和职责。
②退一万步说,即使该文件赋予被告行政处罚权的行为是有效的,被告作出责令限期拆除决定书的行为也违反了法定程序。第5号文件第11项规定“被告依法强制拆除规划区内严重影响城市规划和城市市容的建筑物、构筑物”,根据《行政诉讼法》的举证原则要求,这要由被告进行举证,但从被告提交法院的证据看,被告并没有举证证明原告的厂房属于严重影响市容和城市规划而必须要拆除的建筑物,这里要明确的是,原告厂房是否属于严重影响城市规划和市容的建筑物和原告厂房是否取得建设规划许可证没有必然联系。第5号文件规定的很明确,“授权被告强制拆除严重影响城市规划和市容的建筑物而并不是授权被告拆除规划区内所有缺乏形式要件的建筑物”。换言之,原告的厂房缺乏形式要件并不当然就等同于原告的厂房就是严重影响城市规划和市容的建筑物,同时,第5号文件并没有赋予被告可以拆除任何欠缺形式要件建筑物的权利。显然,被告做出的《责令限期拆除决定书》属于超越职权且缺乏有效法律依据的行政行为,理应给予撤销。
综上,代理人认为,首先,第5号文件在法律性质上勉强只属于一个区级政府部门制定的规范性文件,其效力等级还不及一个部门规章,这样一个立法效力很低的规范性文件怎么能违反上位法的规定而赋予被告行使行政处罚的权利呢?显然,该文件赋予被告行政处罚权的行为既违反了《XXX行政执法条例》的明确规定又违反了《行政处罚法》中设定行政处罚的法律规定要求;其次,无论是第5号文件的制作主体还是文件的制作程序都不符合法律要求的设立行政处罚权限的法定标准;最后,被告也并非是法律规定的城乡规划主管部门,当然被告也更不享有做出限期拆除决定处罚的权限,其作出的处罚决定也是无效的,理应给予撤销。

二、被告作出《责令限期拆除决定书》的行政处罚事实认定不清
涉案厂房建成于2000年,而原告公司成立于2002年4月18日,涉案厂房系原告公司成立前第三方建造所成,并非是原告自行建造完成,即使要拆除也应由原建房人完成,根据《中华人民共和国物权法》的规定,原告无权对他人建造的厂房进行任何形式的处分,无论是对涉案厂房的法律处分和事实处分,原告均无权完成。
再退一步说,即使被告按照《城乡规划法》对原告进行处罚合法,但按照《城乡规划法》的规定,原告也不是申请办理建筑物规划许可证的法定适格主体,按照法律规定,只有建筑物的建设单位才是最终申请建设规划许可文件的主体,原告无权对他人建筑的厂房进行相关法律文件的申请工作,当然,原告也更不应该承担他人非法建造房屋带来的不利后果。
《城乡规划法》第40条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证;
同时,《行政处罚法》第30条规定:“ 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚”;第36条规定:“ 除本法第33条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查”。而被告在做出《责令限期拆除决定书》时对于涉案厂房的建筑时间、建房面积和建筑人员等基本事实都均没有做出准确认定,只是责令原告去拆除厂房,违反了行政处罚的程序规定和处罚行为的原则要求,而实际上原告既没有拆除他人房屋的权利,更无法完成拆除他人房屋的工作。

三、被告作出《责令限期拆除决定书》的行政处罚程序违法
《行政处罚法》第42条规定:“ 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利”;《XX省行政执法条例》第22条规定:“行政执法机关依法作出涉及当事人权利和义务的决定前,应当告知当事人享有的陈述权,申辩权,和依法要求举行听证的权利”。原告作为法人单位,被责令限期拆除厂房,已经无法正常营业,其遭受该处罚行为带来的法律后果要远比责令停产停业还要严重的多,按照《XX省行政执法条例》的规定以及《行政处罚法》制定时遵循的维护公共利益,保护公民法人合法权益的立法精神,原告应该享有听证的权利。被告在作出《责令限期拆除决定书》时却剥夺了原告要求听证的权利,侵害了原告的合法权益,更违反了行政处罚的法定程序。

四、被告发布(20120912019号拆除《公告》的行为没有法律依据且主体不当
1、如前所述,被告并非是《城乡规划法》要求的城乡规划主管部门,无权发布限期拆除内容的行为公告;
2、该拆除《公告》是被告专门针对原告作出的具体行政行为,且对原告的权利和义务产生了影响,属于法院的受案范围;
①该公告内容明确具体--------“未取得《建设规划许可证进行建设,无偿自行拆除,逾期不拆除强行拆除”;
②该公告适用范围明确--------“位于大连开发区第二热电厂东的建筑物(构筑物以及其他设施”;
③该公告针对对象清楚--------“责令大连经济技术开发区铭源科技有限公司于某年某日无偿自行拆除”;
④该公告内容产生新的权利义务-------“逾期不拆迁将依法强制拆除”。
综上,被告作出拆除《公告》的行为对原告具体的权利义务产生了影响,符合具体行政行为的认定标准,原告对此行政行为不服,依照法律规定提起诉讼,当属人民法院的受案和审理范围,被告的答辩理由不能成立。

五、被告作出《责令限期拆除决定书》的行为实质上剥夺了原告获得拆迁补偿的合法权利,违背了法律要求的公平、公正原则
经原告了解得知,涉案厂房所在地段正面临城市拆迁改造,涉案厂房也在拆迁范围之内,因拆迁补偿标准过低无法和政府达成一致,以至于被告才使用如此手段以原告厂房未办理建设规划许可证为由责令原告限期拆除厂房,从而变相剥夺了原告厂房获得拆迁补偿的权利。
对于缺乏合法手续的房屋拆迁补偿时能否获得相应补偿,国家法律规定的较为明确。国办发明电〔2003〕42号文件关于《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作,维护社会稳定的紧急通知》第四条明确规定:“完善相关政策措施,妥善解决遗留问题,各地要本着实事求是的原则,采取积极有效的措施,切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋,应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的,要抓紧制订相应的政策,限期处理解决;一时难以解决的,要耐心细致地做好解释工作,并积极创造条件,争取早日解决。
可见,国家对涉及拆迁范围内的手续不全房屋并非是一概不予赔偿,对城市拆迁过程中的手续不全房屋的处理原则要尊重历史、兼顾公平,而并非是一概拆除不给予补偿的原则。
代理人深知,有关涉案房屋的拆迁补偿问题并非是本案的审理对象,但代理人想提醒法庭的是,一旦原告的厂房被违法拆除,那么原告获得拆迁补偿的合法权利就被无情的剥夺,这既不符合国家制定拆迁补偿的基本原则,更与法律要求的公平正义精神相违背,同时也让原告陷入凄惨的境地,也更增加了社会不和谐稳定的因素。
综上,被告针对原告作出的《责令限期拆除决定书》以及《拆除公告》既无法律根据也无事实基础,无论是在实体上还是程序上均多次违反了法律规定,为维护法律的严肃和公正,特申请人民法院支持原告的诉讼请求。
 

代理人:北京京平律师所
 
律师:张 波、曹星
 
2014年3月30 日
 

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