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行政公益诉讼:实践中的法律空白与空白中的法

2014-03-27 17:01    作者:拆迁律师事务所    来源:拆迁律师网

  近日,湖南常宁市的一名普通公民蒋石林将财政局告上了法庭,要求法院认定该市财政局超出年度财政预算购买两台小车的行为违法。从性质上讲这是一个典型的行政公益诉讼,即只要原告认为行政机关的行政行为侵害了公共利益,既使该行为与自己的权利或法律上的利益无直接的利害关系,从维护公益的目的出发也可以提起行政诉讼。公益诉讼是与私益诉讼相对立而存在的概念。私益诉讼要求原告必须与被诉具体行政行为有直接的利害关系。我国现行的行政诉讼法只规定公民可以提起私益行政诉讼,未给与公民或其他国家机关和社会团体提起公益诉讼的权利。蒋石林的行为可以用一句话概括,就是在实践中遭遇到了法律的空白,而他恰恰又在空白中进行着法律实践。但是即使是在空白中进行的法律实践仍然有着非常大的积极意义。不仅在于其公益诉讼的性质,而且在于这个事件中所反映的人们的看法非常值得玩味和思索。这些看法是一个很好的引子,厘清了这些认识也就会为未来我国可能的公益诉讼建构支起了一个大致的理论框架。

  法律未规定的,未必就是现实所不需要的,也并非一定是没有价值的。因为现实总是像一个绿色的树苗充满着勃勃的生机,处于不断的发展、变化之中,而法律往往因为法安定性的原因而有滞后性。我国现行的行政诉讼法是在1989年制定的,至今已经有17个年头。多年来随着我国社会经济的快速发展,环境保护、可持续发展、国有资产流失等一些同社会全体成员共同利益和长远利益相关的新问题不断出现,对公共利益的保护也变得更加迫切,由此,政府的公共职能日趋重要。但公共权力的行使并不必然等于公共利益得到保护,公共利益也不能与政府利益和行政机关的利益划等号。许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的掩护下,行谋取个人利益、部门利益和地方利益之实,导致公共利益受到损害。

  面对着这种种情况,人们往往存有和事件中某些人一样的想法:“这些事情有人大监督,有党委、政府部门管理,有纪检、司法部门查处,还需要一个普通公民来直接‘叫板’吗。”但是事实证明,仅仅有这些方式是远远不够的,行政公益诉讼的建构有其现实必要性。公权力制约公权力有其天然的缺陷,往往会趋于松懈。赋予公民或组织就侵害公益之行为提起司法审查的权利,这是“权利制约权力原则’在司法领域的具体体现,也是解决传统的公权力相互制约理论缺陷的有效途径。可以充分发挥民众个体的监督作用,达到对抗公权力的违法行使,保护社会公共利益的目的。公益诉讼制度的建立也必将有利于依法行政和建设法治政府目标的实现。行政诉讼法的宗旨有两个,一是保护公民、法人和其他组织的合法权益;二是维护和监督行政机关依法行使行政职权。但由于时代的局限行政诉讼法没有规定公益诉讼的内容,从现在的实践来看不能不说是一个遗憾。当行政机关违法或不当行政时,即使还没有使公民、法人的利益遭受现实损害,但只要侵害了公益,无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查时,行政机关便不能不提高依法行政的自觉性。

  在本案中,财政局的负责人质疑蒋石林的纳税人的身份,其主要目的是借以否定其原告的资格。因为我国现在法律不支持行政公益诉讼,讨论这个问题难免会没有意义。但是在未来可能建构的行政公益诉讼中,这却是一个基础的关键性问题。就像古罗马法谚所云:“没有原告就没有法官。”行政公益诉讼的原告一般来讲包括三种:一是公民;二是社会团体;三是检察机关。是不是纳税人并不是公民是否具备公益诉讼原告资格的必要条件。就像在本案中,蒋石林是不是纳过税,他纳的税是不是够买一个小轿车,这并不重要,重要的是行政机关的行为侵害了公共利益,而蒋石林是一个敢于为维护公益而起诉的公民。若公民只能在纳税金额范围内维护公益,也就失去了公益诉讼的意义。从世界有公益诉讼制度的国家实践来看,若法律没有特别的规定,一般都赋予普通公民提起行政公益诉讼的资格。我国《宪法》第2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”从理论上讲,这里的一切途径应该包括诉讼救济途径。同时,现在越来越多的国家也赋予社会团体提起公益诉讼的资格。特别是一些行业协会和专门性的组织,由于其一般具有专业的知识,而且有一定的财力、人力等资源,由其提起行政公益诉讼会更具有针对性。检察机关也是一种非常常见的公益诉讼原告。检察机关是国家的法律监督机关,本身就有维护公共利益的职责,提起公益诉讼应该成为发挥这一职能的方式之一。

  行政诉讼法的修改已经列入了全国人大的立法规划,不同的学术研究机构也提出了不同版本的专家修改建议稿。但一般都将行政公益诉讼列入了修改内容之中。我们完全有理由期待,我国会建立一种成熟、有效的行政公益诉讼制度,社会上会出现越来越多的蒋石林,其诉讼之路也会由荆棘走向坦途。

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